Uticaj investicija na životnu sredinu – prava građana i odgovornost države

Ustav Republike Srbije definiše neprikosnovenost prava na život, pravo na zdravu životnu sredinu i na blagovremeno i potpuno obaveštavanje o njenom stanju. Republika Srbija i autonomna pokrajina su prema Ustavu posebno odgovorne za zaštitu životne sredine. Ova obaveza je detaljnije razrađena kroz niz zakonskih i podzakonskih akata. Briga za javno dobro u našem društvu pre svega mora da leži na članovima našeg društva. Razumevajući tu činjenicu možemo lakše da sagledamo kakvi podsticaji i kakva ograničenja mogu usmeravati investicione odluke čije sprovođenje utiče na stanje životne sredine u Republici Srbiji.

Uspostavljeni institucionalni okvir u kome se dešavaju investicione odluke, osmišljavaju, sprovode, nadziru i evaluiraju investicioni projekti ima i svoj neformalni deo koji odslikava kako neformalna pravila koja se sprovode van zvaničnih kanala tako i interpretaciju i tumačenje formalnih pravila.

Iako neformalni institucionalni okvir nije kodifikovan on takođe može uticati na investicione odluke jer ga svi akteri prepoznaju. Mnogobrojna postrojenja u Republici Srbiji koja su u vlasništvu Republike Srbije ne poštuju propisane standarde kada je u pitanju zaštita životne sredine, potpuna primena zakona o Integrisanom sprečavanju i kontroli zagađivanja životne sredine za postojeća postrojenja se godinama odlaže, ne donose se strateški i programski dokumenti u oblasti zaštite vazduha ili se donose dokumenti koji sadržinski i kvalitetom ne odgovaraju zahtevima a kapaciteti inspekcije za zaštitu životne sredine su nedovoljni. Ovo su neke od činjenica koje čine neformalni institucionalni okvir u kome Republika Srbija svojim činjenjem u vlasničkoj ulozi, ili svojim nečinjenjem u ulozi regulatora postavlja okvir koji je od značaja za posledice investicija na zaštitu životne sredine. Ovo postaje posebno važno kada razumemo da je Republika Srbija uključena u gotovo sve velike investicije koje mogu imati posledice po životnu sredinu ne samo kao regulator, veći i kao investitor ili partner investitora.

Uticaj investicija na životnu sredinu se može bolje sagledati kada razumemo okvir u kome se ekonomske aktivnosti u Republici Srbiji odvijaju. Kurs dinara prema evru je važan instrument anti-inflacione politike u Republici Srbiji. Republika Srbija beleži značajan deficit u robnoj razmeni sa inostranstvom koji je u periodu od 2010. do 2019. godine iznosio u proseku 4 milijarde evra. Za pokrivanje ovog deficita neophodan je devizni priliv. Priliv deviza kroz strane direktne investicije ili kroz zaduživanje za infrastrukturne projekte veoma je važan za održavanje kursa. U ovakvom ekonomskom modelu održavanje postojećeg nivoa kursa je od ogromnog značaja iz više razloga. Jedan od razloga je i prikazivanje bruto domaćeg proizvoda u evrima, budući da od nominalnog iznosa BDP u evrima delimično zavisi i trošak daljeg zaduživanja. Ne ulazeći u razvojne posledice ovakve politike važno je da razumemo da u okolnostima suženih mogućnosti deviznog priliva i izražene potrebe za deviznim prilivima može doći do slabljenja svih mehanizama koji mogu usporiti ili zaustaviti zaduživanje ili strane direktne investicije u drugom obliku.

Uzimajući u obzir institucionalni okvir i finansijski i monetarni okvir možemo bolje da sagledamo jedan ciklus u kome se rađaju investicione odluke i razvijaju projekti kojima se one sprovode. Takođe možemo bolje da razumemo teren na kome treba da deluju mehanizmi zaštite životne sredine koji su na raspolaganju i da bolje razumemo posledice koje mogu nastati na životnu sredinu u ovakvom okviru.

Utvrđivanje potreba i izbor projekata koji mogu postati predmet investiranja se događa u okviru u kome može učestvovati veliki broj zainteresovanih strana. Principi Arhuske konvencije nalažu da zainteresovana javnost nora biti uključena u sve projekte koji mogu imati posledice po životnu sredinu uz uključenje javnosti koje se mora sprovesti u fazi u kojoj su sve opcije još uvek otvorene. Samo tako je moguće obezbediti da se učestvovanje neće svesti na pokušaj upravljanja posledicama projekata koji su usled različitih nedostataka okvira u kome se odluke donese prepoznati kao značajni na uštrb nekih drugih rešenja.

U svakoj od faza moguće je zaštiti integritet investicije i preduzeti korake koji mogu da preduprede, smanje ili otklone negativne uticaje na životnu sredinu koristeći neke od raspoloživih alata.

U trenutku nastanka ovog teksta Republika Srbija nema program zaštite životne sredine i nema javno-političke dokumente u oblastima zaštite vazduha i klimatskih promena, a ima deficit trgovinskog bilansa i deficit platnog bilansa. Republika Srbija nema ni Plan razvoja iako je zakonska obaveza Vlade Republike Srbije bila da do 01. januara 2020. godine predloži Narodnoj skupštini Republike Srbije taj dokument. Kako je već napomenuto neformalni institucionalni okvir bitno utiče na raspoloživost zakonskih alata za zaštitu životne sredine i način njihove primene.

Pravo na zdravu životnu sredinu može u ovakvim okolnostima biti značajno ugroženo prilikom sprovođenja investicionih projekata.

Strane direktne investicije ili projekti finansirani iz kredita međunarodnih ili bilateralnih finansijskih institucija se po pitanju neposrednog uticaja na životnu sredinu ni na koji način ne bi smele razlikovati od drugih investicija. Sagledavanje svih njihovih posebnosti u odnosu na moguće domaće privatne investicije prevazilazi obim ovog teksta pa ćemo navesti neke posebnosti koje mogu u određenim okolnostima biti od značaja:

Finansiranje koje podrazumeva konverziju strane valute u domaću

Prisustvo države kao partnera ili kao garanta za finansiranje

Uticaj regulacije zemlje porekla, međunarodne regulacije ili procedura finansijera ili investitora

Drugi uticaji zemlje porekla ili drugih zemalja na good will stranog investitora ili partnera koji mogu biti vezani za investiciju koja se posmatra

Jedan primer procesa kroz koji je uspostavljen okvir za osmišljavanje i sprovođenje investicija koje imaju uticaj na životnu sredinu predstavlja saradnja Srbije i Kine u oblasti infrastrukture.

Vlada Republike Srbije je 2009. godine potpisala sa Vladom Narodne Republike Kine Sporazum o ekonomskoj i tehničkoj saradnji u oblasti infrastrukture. Ovim sporazumom je uspostavljen okvir za investicije u oblasti infrastrukture a strane su se saglasile je prioritet međusobne saradnje bio izgradnja putne i železničke mreže, mostova, elektro-energetskih i telekomunikacionih postrojenja, kao i da će aktivno će podržati preduzeća i banke dve zemlje za ostvarivanje saradnje. Sporazumom je predviđena i saradnja između preduzeća i institucija dve zemlje na način da će se aktivnosti predviđene sporazumom realizovati sklapanjem sporazuma, ugovora, programa ili projekata koje će pripremati nadležni organi i institucije Srbije i Kine i privredna društva dve zemlje, koje treba da sačine plan rada, procedure za korišćenje sredstava i rešavaju druga pitanja od obostranog interesa uz saglasnost državnih organa obeju zemalja.

U skladu sa tim sporazumom kompanije iz dve zemlje sa komercijalnim interesima vezanim za proizvodnju električne energije, i prateće kompanije su inicirale proces koji je u periodu od prethodnih 12 godina doveo do sklapanja dva Ugovora o zajmu između kineske EXIM banke i Republike Srbije. Prvim Ugovorom o zajmu predviđeno je zaduženje u iznosu do 293 000 000 USD dok je drugim Ugovorom o zajmu predviđeno zaduživanje u iznosu do 608 200 000 USD čime je predviđeno delimično finansiranje projekata definisanih Ugovornim sporazumom između zainteresovanih firmi. Republika Srbija je zajam koji ona garantuje prenela Elektroprivredi Srbije. U ugovorima o zajmu je jasno naznačeno da otplata zajma nije ni koji način povezana sa performansama projekata koji se finansiraju odnosno da je izvršenje svih obaveza od strane Zajmoprimca prema tom ugovoru bezuslovno u svim okolnostima. Prvim ugovorom je predviđeno da se roba, tehnologije i usluge koje se nabavljaju iz kreditnih sredstava kupuju od Kine u skladu sa komercijalnim ugovorom koji su sklopile zainteresovane kompanije, dok se drugim sporazumom predviđa da će se roba, tehnologije i usluge koje se nabavljaju iz kreditnih sredstava pretežno kupovati od Kine u skladu sa Komercijalnim ugovorom komercijalnim ugovorom koji su sklopile zainteresovane kompanije. Proces pripreme ovih investicija je podrazumevao pripremu čitavog niza sporazuma, memoranduma, ugovora i Zakona kako bi se omogućilo sprovođenje investicija u modernizaciju postojećih blokova, proširenje ugljenokopa i izgradnju jednog novog bloka u Kostolcu. U ovom procesu države sa obe strane su bile partner preduzećima koji imaju komercijalne interese da razvijaju projekte u oblasti proizvodnje električne energije koja se prema zakonima Republike Srbije smatra komercijalnom delatnošću.

Tokom 12. godina koliko je prošlo od potpisivanja sporazuma sproveden je čitav niz investicija. Kako investicije nisu još uvek okončane ne možemo nedvosmisleno da utvrdimo kakav je uticaj na životnu sredinu završenih projekata niti kakav će uticaj na životnu sredinu imati projekti u toku. Novi blok B3 nije još izgrađen dok su radni status i performanse postrojenja za odsumporavanje na blokovima B1 i B2 još uvek nejasni. Procene uticaja na životnu sredinu za izgradnju postrojenja za odsumporavanje kao i procena uticaja na životnu sredinu bloka B3 su rađene više puta usled različitih nedostataka. Ostavljajući po strani razloge za dugotrajnost procesa koji prethode izdavanju saglasnosti na studije o proceni uticaja na zaštitu životne sredine, primetimo da je postrojenje za odsumporavanje u Kostolcu bilo pušteno u probni rad 2017. godine.

Godine 2018. blokovi B1 i B2 u Kostolcu su emitovali 113 913 tona SO2 dok je Nacionalnim planom za smanjenje emisija bilo dozvoljeno da emituju 7 957 tona. Pravo na zdravu životnu sredinu i na blagovremeno i potpuno obaveštavanje o njenom stanju koja garantuje Ustav Republike Srbije su nesumnjivo ugrožena uprkos značajnom utrošku sredstava za čije vraćanje garantuju poreski obveznici Republike Srbije. Postrojenje za odsumporavanje troši električnu energiju i smanjuje prodajni kapacitet elektrane pa se ne može očekivati da će njegovim radom biti generisana dodatna sredstva kojim će se kredit vraćati.

Jedna od osobenosti stranih investicija koja je u tekstu navedena je i uticaj regulacije zemlje porekla na rezultate investicija. Jedna skorašnja analiza ukazuje da projekti u inostranstvu u kojima je učestvovala kineska vlada imaju lošije osobine u pogledu emisija u vazduh i u pogledu efikasnosti u odnosu na standarde koji važe u Kini.

Delotvornost mehanizama zaštite životne sredine prilikom sprovođenja investicija u infrastrukturu nije dovoljna da garantuje Ustavna prava građana Republike Srbije. U slučajevima stranih investicija ili investicija finansiranim iz međunarodnih kredita Republika Srbija se pojavljuje u mnogo različitih uloga. Način na koji ona u ovim procesima sprovodi svoju posebnu ustavnu odgovornost u zaštiti životne sredine mora biti bolji kako bi se garantovala ustavna prava na život, na zdravu životnu sredinu i na blagovremeno i potpuno obaveštavanje o njenom stanju.